一位参与起草的人士介绍，2004年，中编办和国家发改委都有意主导这项改革。发改委的意见是能推向市场的尽量推向市场，砍掉三分之一都没问题，中编办的意见相对稳妥，能回归公益的回归公益。 随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》近日公布，事业单位改革再次成为公众关注焦点。 “改革面临诸多挑战。”一位参与起草指导意见的人士对南方周末记者说，主导部门很低调。 这份被视为事业单位改革“顶层设计”的指导意见，2004年已开始起草。因为各方意见分歧较大，中途一度搁置，直到2008年之后，又重新启动。定稿完成后，2011年3月23日下发到各部门，之所以到今年才授权新华社全文发表，因为文件有保密期，解密后才能公开。 改革主导部门的谨慎不无道理。南方周末记者了解到，事业单位改革不仅面临很多现实难题，文件中的一些规定，也需要进一步明确。 酝酿十多年 在指导意见中，这次事业单位改革分类的核心就是“先定性”，依照单位的功能属性来分类，抛弃按拨款方式简单分类的做法。 文件提出，五年内完成事业单位分类，按属性分成行政、经营、公益三类，承担行政职能的要回归行政序列，经营类的逐步转为企业，从事公益类的保留在事业单位序列，并强化公益属性。 中国的事业单位庞大又复杂。一些单位本应是行政机构，但在政府“只能小不能大”的指导思想下，却成了事业单位，如地震局、气象局、保监会、证监会、银监会等。还有些本应从事公益的事业单位，但在政府不问经费来源、只强调和财政脱钩的政策下，走上了一条有偿服务之路，偏离了公共服务方向。 事业单位乱象的一个重要原因，是以前对事业单位分类主要按照拨款方式划分，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类。这导致很多事业单位按拨款方式确定自己的公益性质，很多事业单位属性不清，有的同时有两种或三种属性。 指导意见出台前，高层已经过十多年的酝酿、讨论。 2009年10月的《中国行政管理》杂志，刊登中编办事业单位管理局副局长左然的文章，显示早在1998年7月，原全国人大常委会副委员长成思危就担纲了“我国事业单位的改革方向和措施”课题研究。 此后，从2002年到2004年，国研中心、国家发改委、世界银行都组织了课题组对事业单位改革进行研究。以2004年国务院责成中编办牵头成立事业单位改革小组为标志，分类改革正式进入政府层面的操作阶段。 原方案被批了一通 一位参与起草的相关人士向南方周末记者介绍，2004年，中编办和国家发改委都有意主导这项改革。发改委的意见是能推向市场的尽量推向市场，砍掉三分之一都没问题，中编办的意见相对稳妥，能回归公益的回归公益。 中央领导人批示后，确定由中编办牵头，当时的人事部、财政部、劳动和社会保障部参加，成立事业单位改革小组，小组成员由相关司局长以及一些专家学者组成。 小组成立后，用三个月完成方案第一稿。因为方案比较粗糙，国务院不太满意。在一次会议中，国务院有关领导及中央部门领导参加，“对方案大批了一通”，因为方案中没怎么强调“政事分开”，而“政事分开”是中共十五大就确定的事业单位改革的原则。一位国务院领导当场表示，改革只能向前走，不能回头。 起草组又重新起草了方案，由于领导层有争议，方案出台后便搁置，直到2008年国务院启动大部制改革后，事业单位改革又提上日程。 最终的事业单位改革指导意见，与2004年的初稿相比，有了不小变化。现在的行政类事业单位，在初稿中被命名为公共管理类，内部又分成两小类，第一类是行政机构，第二类是准行政机构，比如城管这类机构，就可以设置为准行政机构，但最终方案将两类合并了。 原方案中，将公益类事业单位分成了公益一类、二类和三类。如教育培训、成人教育机构，认证类的考试中心，就被列为公益三类，它们服务对象不是全民，而是部分人。政府与它们的关系是，“你承担多少公益项目就给你多少钱”，但它们自己可以经营、创收。 但最终方案中，没有对公益类事业单位采取“三分法”，采取的是“两分法”。 “现在的方案，综合了中编办和发改委的观点。”参与起草的这位人士说。方案对改革作了战略性安排，要求到2020年完成，原方案没明确。 市县是否有钱保公益？ 指导意见2011年下发之后，中编办承担起了“指导各地并组织中央部门做好事业单位分类”的工作，并在2011年10月进行了机构扩编，成立了事业单位改革司。 根据文件精神，分类前，要对现有事业单位进行清理规范，撤并那些没有存在必要的事业单位。“撤并一定会有阻力，因为有太多的地方利益。”参与文件起草的这位人士说，如果清理不彻底，改革成果会大打折扣。 在他看来，要完成事业单位改革，至少面临六大挑战。 清理规范是其一，其二是定性分类。事业单位大多数分布在市县。现在分类的目的，是要保公益。被划为公益的，要有财政拨款作保障。这在发达地区好办，落后地区就有问题。政府拿不出钱，会造成本应划为公益类的，被划成经营类，转为企业。 其三，现在的文件和配套文件中，都没有提及事业单位编内、编外人员身份统一的问题。像卫生领域，80%的护工是编外人员，待遇比编内低一半以上。长期下去不可能，但怎么改，“文件没提，但实际中模糊不了”，一旦有人不满，就会增加改革阻力。 第四个挑战是去行政化，这个口号喊了多年，但实施起来阻力非常大。第五是事业单位内部治理结构如何调整，比如大学的行政和教学怎么形成良性关系，现在看来，也没有特别好的办法。 “第六个挑战就是协调的问题。”该人士说，改革涉及多部门，需要协调。但中编办不是发改委、财政部那样的部门，主导改革光靠发文件，没有资源是不行的。 最终方案措辞很有讲究，首先是分类指导，将中编办自身置于一个客观的地位，对改革是“指导”，而不是“强推”。“分业推进”则强调了各行业如教科文卫的主管部门的能动性，中编办置于一个监督者的角色。“分级组织”强调下面各省市县的责任。 “方案自身也有需进一步明确的地方。”他说，比如方案中没有明确将来政府和事业单位之间的关系，这在改革后难以回避。政事分开后，政府和事业单位，要从依属关系转变为契约关系。政府对事业单位的管理，要以评价式监督为主，不能再随便干预。而一旦是契约关系，事业单位负责人就该公开招聘了，不能再走政府任命程序。