直管公房是指由国家各级房地产管理部门直接经营管理的国有房产。 根据北京市国土资源和房屋管理局出台的《关于开展直管公有住房使用权交易试点工作的通知》，从2003年1月1日起，北京市范围内的直管公有住房使用权试行上市交易。 “随着改革开放的不断深入，近年来，建筑领域职务犯罪案件呈现出高发的态势，特别是在直管公房经营管理中发生的职务犯罪案件，引发的社会矛盾日益突出。”北京市西城区人民检察院的检察官通过调研北京市检察机关查办的直管公房经营管理中职务犯罪案件，发现当前房屋领域职务犯罪集中在贪污、受贿、行贿、玩忽职守、滥用职权等罪名，“此类案件的发生，不仅扰乱了房屋经营管理正常工作的秩序，而且造成了国有资产持续的大量流失，导致政府的形象受到侵害”。 时间跨度大手段多样 据西城检察院参与调研的检察官介绍，北京市共有直管公房1052万平方米，占全市房屋总量的3.5%，现有承租户为23.2万户，从分布上看，城八区面积为926万平方米，承租户占全市总量的93%。从房屋用途上看，北京市直管公房以住宅为主，占67.6%，办公、商业及公用房数量较少，合计仅为8.5%，其他23.9%为地下室、锅炉房等。 “虽然近年来，全市直管公房的绝对数量及在全市所占比重并不大，但是直管公房大多年久失修、破损严重，安全隐患多，承租群体基本为低收入困难家庭，这些特殊性使其在维护社会稳定、改善首都城市形象、构建和谐社会等方面的影响是非常显著的。”调研检察官告诉记者。 “直管公房管理经营中发生的职务犯罪案件主要呈现出跨度时间长、犯罪手段多样化、犯罪主体特定化、涉案金额大等诸多鲜明特点。”西城检察院的检察官向记者介绍说，在我们承办的北京市西城区土地经营管理中心什刹海管理所原所长张吉春贪污受贿案中，张吉春作案时间持续了近3年的时间，“在这期间，为了掩盖和不暴露问题，张吉春竟将原财务予以返聘。在此类的职务犯罪案件中，作案人员‘作案资历’均有数年之久”。 据调研检察官分析，在数年的贪腐过程中，腐败官员为敛财也是“无所不用其极”。“在张吉春案件中，其以支付各种工程款项的名义，骗取单位公款，采取用假发票平账等手段，侵吞、骗取公款达689万余元，据为己有。” 此外，检察官向记者强调说，在此类案件中还有一个特性不容忽视，“那就是犯罪主体特定化”。 “上述案件均为房管所所长、副所长及房管所工作人员(属科级干部)，在贪腐过程中起主要作用的犯罪嫌疑人年龄均在50岁以上，年龄最大的56岁，最小的50岁。同时，这几起犯罪案件，全部都是单位管理层共同犯罪的窝案，涉及单位的正职负责人、副职负责人、财务人员、房屋管理人员等。这样的共同犯罪给嫌疑人侵吞、骗取巨额国家财产提供了便利条件，使原本应有的财务监督形同虚设。”检察官说，这就造成了此类案件一旦犯案涉案金额就会比较大，“张吉春案件受贿29万元、贪污698万元，而且基本上已全部挥霍”。 房管所长“一支笔”现象突出 “2000年以前，北京市直管公房经营管理分别由市、区县房地局行使、下设房管所，直接经营直管公房，市、区、县两级房地局集直管公房的所有者、管理者、经营者于一身，政、事、企不分，这种计划体制下的传统管理模式造成诸多弊端，行政职能不能充分体现，又妨碍了房地产经营发展。”在调研过程中，西城检察院的检察官翻阅了大量的资料，从而了解到，2000年，按照北京市市委、市政府提出的“打破部门和行业垄断，实现政事分开、政企分开”的要求，全市开始直管公房管理体制改革。2001年11月28日，原北京市国土资源和房屋管理局下发了《关于区县房地局直管公房经营管理体制改革的意见》，启动了全市直管公房的改制工作。 但调研检察官发现，改制后，各直管公房经营管理机构，仍然继续承担着原来的公共服务职能，主要是直管公房的供暖、防汛、抢险、修缮等，同时进行房屋出租、物业管理等经营活动，“同时存在多数经营状况不佳，负债经营的情况。其中财政专项经费、出租收入、物业管理收入等来源有限，仅占全部收入的28%，其他如人员、修缮等费用占全部收入的96%”。 “正因为上述问题，导致直管公房在经营管理过程中浮现出一系列不规范甚至是违法的行政行为。”调研检察官向记者介绍说，“首先就是签订虚假承租协议，审批程序不规范。在拆迁过程中，基层房管所将所需拆迁的空房安排职工或家属名下或者利用直管公房的公用设施改建成房屋、以临时建筑当作直管公房，通过伪造假租赁合同骗取拆迁款等违法犯罪案件的发生，所得款项入到‘小金库’账上。” 同时，由于公房使用权交易管理不规范，造成直管公房存在买卖随意性。 “房管所有一定的空房可进行使用权出售，但交易过程不透明，上级不了解实际情况，导致相关人员通过房屋买卖获取非法利益。”西城检察院的检察官告诉记者，由于没有集中管理直管公房，且定期检查不够，造成公房数量不清、档案不全，“这就给违法分子以可乘之机。少数房管部门的房屋管理员，利用手中的权力，借机收受他人贿赂，为不符合条件的人员安排公有房屋居住，并签订公有房屋租赁协议，遇见拆迁或者危改建设，使违法办理公房租赁手续的人员获得拆迁补偿或者房屋安置，造成国有资产的流失”。 “此外，由于财务制度混乱，房管所长‘一支笔’现象突出，将非法拆迁、交易的款项入到所里的‘黑金库’里，大肆挥霍。”调研检察官不无感慨地表示，“再加上缺乏内外部监督机制，就给贪腐分子更多可乘之机”。 完善制度消除管理空白 西城区检察院的检察官向记者表示，针对在直管公房管理经营中出现的违法违纪及失职、渎职等职务犯罪案件的发生，他们建议北京市有关部门修改和完善1987年市政府《关于城市公有房屋管理的若干规定》，以适应当前的需要，“建议北京市住房和城乡建设委员会加强市、区上下级业务管理，会同相关部门加快改制步伐。加强对直管公房的承租、买卖、修缮等环节的规范化管理。同时加强对下级房管中心监督管理，消除直管公房存在的隐患与漏洞，减少国有资产的流失，维护社会的和谐稳定”。 “此外，基层管理所内部应建立合理的权力制约监督机制，强化内外部的监督制约机制。”调研检察官建议说，还应进一步规范基层管理所的财务制度，杜绝“小金库”，做到账目公开透明，加强对会计凭证的审核，要做到相关票据和相关会计科目相一致，做到账票相符，“结合直管公房出现的职务犯罪案件，我们建议对全市相关房管部门进行财务、经营、租赁等方面的检查、审计，杜绝此类问题的再次发生。 “从外部监管来看，要加强对制度落实情况的监督检查，拓宽监督渠道。”上述检察官提出，除此之外，还要进一步加大打击力度，各部门要联手加大对涉及拆迁领域违法违纪案件的查处、打击和整治力度，消除一些行为人的侥幸心理。 “职务犯罪涉案人员往往非常了解制度的漏洞，其犯罪行为也是在对制度进行挑战。”北京大学教授王锡锌明确提出，要预防职务犯罪，就要填补制度的漏洞，阳光是最好的防腐剂，比如，无保留地公开征地拆迁标准，打破信息不对称的现状。 不少专家提出，还要对职务犯罪的高发领域进行重点整治，例如，在滋生腐败温床的直管公房承租和分户上，应对直管公房进行系统管理，完善相关的各项规章制度，具体可以建立健全直管公房承租和分户的公告公示制度，通过制度形式规范房管人员的行政行为，消除直管公房管理上的制度空白。