十八大之后，“美丽中国”成为热词。但实现“美丽中国”所需的“优化国土空间开发格局”，却非易事。“官员政绩考核方式如何转变是个难题，但再难大不了不考核；可地方政府却不能不‘吃饭’，地方财政如何解决过于依赖‘卖地’的问题，却是非常复杂的系统工程。”国家发改委国土与经济研究所所长肖金成告诉《中国经营报》记者。 主体功能区划将唱主角 主体功能区规划配套政策的实施将成为实现“美丽中国”的关键。 十八大报告在提及“优化国土空间开发格局”时强调，“必须珍惜每一寸国土”，“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。” 在区域发展策略上，十八大确认我国将“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发”，但区域经济专家认为，2010年底发布的《全国主体功能区规划》（下称《规划》）将在2020年之前的区域发展中扮演“主角”。 北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀表示，十八大以后，东部转型、中部崛起、西部大开发、东北老工业基地振兴等原有的四大板块或将逐步淡化，主体功能区规划配套政策的实施将成为实现“美丽中国”的关键。 最近几年，区域发展总体战略不够集约化的弊端正在不断暴露。不少专家在不同场合指出，在工业化、城市化过程中，粗放型的征地已让18亿亩耕地“红线”受到挑战。 “不管大、小城市，都在追求大广场、大马路等，不仅耗费巨额资金，挤占公共服务资金，也占用了宝贵的土地资源。”肖金成表示，城市追求低容积率影响了对产业的承载能力和对人口的吸纳能力；开发区和工业园区的面积越来越大，却没有投资强度标准和单位面积产出标准，未能执行“统一规划、分期实施、滚动发展”的开发原则，导致大量农民土地被圈占。 正是因为这些问题，国土空间开发呼唤“顶层设计”。最新的消息是，我国首部《全国国土规划纲要》（下称《纲要》）已呈报国务院审批，该规划主要是针对2011~2030年的全国国土规划。国土资源部消息称，《纲要》的最大亮点是从自然限制性出发的“反规划”理念，强调通过优先限制不建设区域的控制，来应对城市空间规划的快速扩张。 省际合作待加强 仍要强调城市群建设、区域中心城市的辐射力，但又要有所突破，突破省际界限。 只有《纲要》还远远不够。 在肖金成看来，未来我国的“城市群”规划也需要做相应调整。2012年两会前，中国国土经济学会、中国城市经济学会、中国区域经济学会30多名学者举办国土开发优化研讨会。肖金成当时表示，城市不能太大，不能无限扩张，必须实行“多极化协同集聚”策略。 肖金成表示，我国未来除了要打造出由东及西、两横、三纵的“大城市”群格局外，还增加了沿边经济带概念，要在边境地区开发大城市；同时，在中西部、边疆地区也要培育经济增长点，发展城市群，并以城市群为核心，构建跨省市的八大经济区。 “举例说，目前的长株潭城市群构架并不理想——理想化的长株潭城市群应该是‘3+6’的结构，由现在的长沙、株洲、湘潭，再加上岳阳、常德、益阳、娄底、衡阳和江西的萍乡组成。萍乡离长沙比岳阳离长沙还要近。如果长株潭的辐射范围能到达萍乡，就能形成‘湘东城市群’。”肖金成认为，“从某种程度上讲，‘湘东城市群’形成之日，才是长江中游城市群融合之时，现在长株潭的辐射半径以及城市群的规模还不具备这个条件。” 肖金成认为，仍要强调城市群建设、区域中心城市的辐射力，但又要有所突破，突破省际界限，同时强化粮食、能源、生态的刚性保护。 地方财政成国土优化掣肘 地方债已成各地政府头上的达摩克利斯之剑。 设想看起来很美，但如同《规划》落地所需的条件一样，地方官员如果不能放弃各自为战、GDP优先的发展思维，跨区域的新“城市群”优化将成为“水中花”“镜中月”。 眼下，太多地方政府过于依赖土地财政，“卖地”求大、求全导致效率低下乃至浪费的情形，背后是地方财政的“吃饭”问题。 审计署2011年第35号《全国地方政府性债务审计结果公告》显示，全国地方政府性债务余额2009年比上年增长61.92%，2010年比上年增长18.86%，截至2010年底地方政府性债务余额107174.91亿元。地方债已成各地政府头上的达摩克利斯之剑。 审计署2011年底的地方债审计结果还透露，我国78个市级、99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，资不抵债。2012、2013年将是地方债务到期的高峰期，其中2012年地方债务到期额度为1.84万亿元，2013年达到1.22万亿元。在2011、2012年土地出让金收入下滑的背景下，地方政府财政难已成破解国土优化“顽疾”的最大掣肘。