在中国，涉及能源政策和管理的政府部门有多少？ 国家能源委、国家发改委、国家能源局、国家电监会、水利部、国土资源部、环保部、国家安监总局、商务部、国资委、铁道部、交通部、科技部、农业部……数不胜数。 自1993年能源部撤销后，中国再未建立一个强势有效的大能源管理机构。 2008年行政体制改革，升格为副部级的国家能源局，一度被业界寄予厚望。前任国家能源局局长张国宝曾对外坦言，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源，如中国能源中最重要的煤炭，“六证”一个也不归其管。 而中国能源系统首个独立监察机构电监会，因没有获得完整的电力监管职能，尤其是价格和投资两项核心职能，角色有些尴尬。 成立大能源部的呼声一直未断，可因牵涉复杂的重构和人员调整，始终未能成行。 电监会一年间 7月5日下午，2012年电监工作座谈会在京召开，电监会主席吴新雄主持了会议；和往年一样，新的《电力监管年度报告》也挂上了国家电监会官网的主页。 细心人发现，今年的监管报告和往年“略有不同”。 比如，报告首次增加了对电力监管基本理念的阐述，即“依法依规、公平公正、服务大局、监管为民”。 《报告》中还提到了电力监管的基本方法，即“正确把握好国家和人民群众希望电力监管机构做什么；正确把握好电力行业需要电力监管机构做什么；正确把握好电力监管机构能做成什么”。 去年6月，吴新雄履新电监会。年度报告新增加的内容，可以看作其在电监会的“施政方针”。 国家能源局一位不愿具名的官员说，“电监会近来确实干了不少事，比如提出重启直购电试点，优化电力调度监管，对争议广泛的特高压建设提出了独立监管意见，还研讨电力体制改革的要害问题”。 2011年9月，在“智能电网国际论坛”上，吴新雄公开了评价电监会工作的三项标准。其中第二条“要看是否着力推进电力体制改革，加快建设维护社会电力市场”，引发业界诸多反响。 “不能脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，电监会内部人士透露说，吴新雄曾在内部会议上表示，要“少说多做，做好事情才会有变化，才会有地位，否则就是唱衰自己”，“做事要找准关键点，通过关键带动全局”，“看得准打得狠才能取得良好的监管效益”，“有抓有放，抓大放小”。 电监会另一内部人士认为，电监会这一年的最大成绩，是做了职能定位。历史上，电力监管到底是市场监管还是行业监管？电监会核心任务到底是以监管为主，还是以改革、建立电力市场为主？一直争论不休。 “吴新雄提出了‘六项监管、四大服务、三项改革’，就是对电监会职能的准确定位”，电监会一位内部人士对《财经国家周刊》记者介绍说，“有的已经有了效果，有的效果还正在体现”。 电监会近期的一个亮点，是6月初发布的《西北送华中等四条跨省跨区通道2011年电能交易价格监管报告》，明确提出存在的四大问题，点名批评了两大电网的乱取费问题，“这样的力度可谓空前，一反常态”。 “电监会还是老问题，巧媳难为无米之炊”，上述国家能源局官员透露，“电监会执法一直缺乏抓手，比如其一直想上收电网的调度权，但很难成功”。 “成立10年了，你看见电监会处罚过谁？电监会的监察手段，主要是靠公开监管报告形成的舆论压力进行纠偏”。 几番沉浮能源部 建国60年来，中国的综合能源主管部门历经“三立三撤”。 新中国成立伊始，政务院组建了燃料工业部，下设煤炭、电力和石油三大管理总局，对能源行业实行统一管理； “一五”计划后，中国能源需求急剧增长，石油、煤炭、电力部门迅速壮大，“分家”的欲望不断膨胀。 1955年7月，燃料工业部被拆解为石油、煤炭、电力三个部。 1980年，旨在重归综合管理的“国家能源委员会”成立，时任国务院副总理余秋里领衔；但因该机构和彼时的国家计委职能发生交叉，而投资、定价权在国家计委。两年后，该机构无疾而终。 1988年，国家再次进行一统能源管理的尝试。煤炭工业部、石油工业部、核工业部被撤销，成为正部级的中国统配煤炭总公司、中国石油(8.92,0.01,0.11%)天然气总公司和中国核工业总公司；同时，我国历史上第一个、也是惟一的能源部宣告成立。彼时的能源部长黄毅诚后来写了《能源部五年》一书，累述其苦。 而能源部受到了几大能源巨头反对。原煤炭部二十几位部级老干部联名上书，要求恢复煤炭部；中国石油天然气总公司和中国核工业总公司也不愿加入能源部。1993年，能源部撤销，中国能源管理再回“合久必分”。 1998年，我国进行了第四次行政体制改革，独立的煤炭部和电力工业部被撤销，煤炭管理权下放到地方政府，电力管理职能则并入国家经贸委；“三桶油”和国家电力总公司相继挂牌成立。 自此，中国能源行业的管理权限，散落到大大小小的部门。 随后，电力行业开始了10年的体制改革，中国第一个能源独立监察机构——电监会在2003年宣告成立；同年，正局级的国家发改委能源局也宣告成立。和电监会一样，业界对其的非议和争执从未停息。 2005年，在煤荒、电荒、油荒的轮番轰炸下，中国能源问题在高层得到空前重视，温家宝总理亲任组长的“国家能源领导小组”宣告成立；下设的能源办，主任由时任国家发改委主任的马凯担任。而业界认为，该能源办“主要是在一些重大问题上和宏观问题上起草政策，提出建议”。 彼时，中国能源业界上下已经意识到，再将能源作为一个工业行业部门进行管理的思路行不通，能源管理体制走向集中又成共识。 到2008年，发改委能源局升格为国家能源局；2010年1月，国家能源委再次设立，成为目前中国最高规格的能源机构，使得中国能源管理又一次行进在走向集中的路上。 对国家能源局而言，也面临和电监会一样的某种尴尬。虽然其整合了原发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能，可在能源价格管理上，却只有建议权。 国家能源局前局长张国宝曾于2009年的全国能源工作会议上坦言，国家能源局要掌管全国能源工作面临重重困难，能源局缺乏实施行业管理的手段和资源。 相对于其他大部门，能源行业中有不少大型央企，这些央企的资产保值增值由国资委负责，高层管理人员由组织部门任免。 国家发改委能源研究所一专家也坦言，“国家能源局和原来的发改委能源局，变化不太大。” 分久必合？ 近期，整合能源系统，重启大部制的呼声，在业界和网路上又开始出现。其中，最为流行的说法是，今后将成立大能源部。而能源监管体制，则有两种说法，一是在大能源部下设立若干专业司局负责行业监管，即实行“政监合一”的体制；二是在大能源部外，单设能源监管委员会，即“政监分离”。 “成立政监分离的大能源局和大能监委，这个说法在今年二三月时很盛行”，电监会一位官员对《财经国家周刊》记者表示，这不过是他“听到的几种说法和议论之一”。 “实行能源大部制改革，历届政府换届时都有呼声；而上一届和本届的呼声最高。”一位能源界人士称。 《财经国家周刊》记者了解到，2012年6月30日，中国能源研究会召开了一次“比较高级别”的内部会议，专门研究了“能源管理体制改革”。据悉，会议旨在讨论“形成内部的统一口径，随后将相关报告上报有关政府部门”。 实际上，关于此话题的的研究早已开始。作为中国能源领域内研究能源政策和技术最具影响的学术团体，中国能源研究会从2011年4月份就开始启动了这项研究，参加人员主要包括煤、油、气、电等方面的研究会理事成员单位。 “争论不少，内部意见还未达成一致。”一位与会者向《财经国家周刊》记者透露，会上各种观点分歧不小，“到底报一个什么样的东西上去，对外怎么去发布，还没有达成一致意见”。 其预计，这个研究汇报可能要到2012年8月份或10月份才能正式对外公布，“比原计划应该是推迟了”。 参与研究的人士表示，他们是民间组织，并不代表政府；但2011年12月17日，该单位组织的“能源管理体制改革中期成果研讨会”上，电监会、工信部、能源局、发改委等政府部门诸多官员和重要能源央企高层到场。 “根据我们的研究，是应该成立大能源部的。”中国能源研究会麾下的“能源政策研究中心”一位专家对《财经国家周刊》记者表示，“能源问题越来越重要，把能源决策集中在一个部门，在国际上是一个趋势”。 政府的边界 “能源政策研究中心”的专家表示，目前中国能源管理体制在运行主体、管理方式、管理机构设置等方面，都存在一些问题，“管理缺位、错位、越位比较普遍”。 以电力行业为例，现行管理、监管体制存在的主要问题包括：政府与市场的分工与边界没有真正厘清；政府的管理，并未根据发电侧市场发育成长程度进行相应调整，依然有计划经济手段的色彩，通过行政审批限制市场准入，确定上网电价，并直接对上网电量进行计划分配。 此外，电力企业、特别是电网企业，还沿袭和承担着行业技术标准、供电用电监察等方面的部分政府职能，影响了电力市场交易的公平性。 相对于电力系统政府监管细节的过多过滥，另一重要的能源石油天然气，还没有专门的监管部门。 长期研究政府监管问题的国务院发展研究中心研究员高世楫认为，政府监管一般分为“经济性监管”和“社会性监管”两种类型。经济性监管，包括市场准入、产品和服务价格、产品和质量服务等等；社会性监管，则涉及安全、卫生、环保和劳动关系等众多领域。 中国政府部门较重视经济性监管，即所谓的项目审批等；而社会性监管则相对欠缺。“现行能源管理体制的问题，似乎也可以归结为，有些该管的没有管起来，有些不该管的管得多”。 “有人愿意从国外买石油回来，就应该允许他在国内卖”，高世楫表示，国家应该在包括石油和石油制品在内的能源产品进口方面扩大开放，如果有目前油气企业以外的其他产业的资本进入能源产业，特别是愿意从事能源开采和进有口贸易，就应该允许它们可以去做。 “全球能源需求会持续增长，会要形成不充分竞争但统一的全球市场，这是我们考虑我国未来能源问题的最重要外部环境”，“从国家长期发展来看，单靠国内生产满足不了能源需求，要放开市场。全球能源生产、交易和运输构成的全球能源体系会形成影响我国的能源价格，这也会影响我国未来社会经济发展”。 高世楫认为，在我国汽车普及程度很不高的情况下，一定要尽快建立国内价格随着国际石油价格调整的机制，不然政府因为能源价格扭曲而付出的成本、所背的财政包袱会越来越重。越到后面，油价扭曲造成的不公平造成会越大，调整起来更困难。“要把价格机制搞对，才能把价格搞对”。 “在行政管理学当中，是没有大部制这种说法的。部门大小是根据职能要求来的。这里说的“大”有特定的语境，是指政府部门职能的横向综合，使政府效率更高”，高世楫这样解释大部制的含义。 “政府管理体制问题首先是政府职能定位问题”，高世楫认为，考虑现存能源体制改革，首先要弄清一个开放的市场经济环境下，政府到底在能源领域扮演什么角色。定位清楚了，其他改革才有方向。 国家能源局一官员认为，改革应当考虑两个关键问题，“一是在快速工业化过程中，能源需求迅速增长，要确保能源产业支撑经济增长和社会发展；此外，在这个过程中，还面临政府管理行为的问题，即管什么和怎么管”。 “比如电力的准入，政府要管的建电厂对环境的影响，而不是管对方有没有资格去建电厂，建电厂后能不能挣到钱。” 该能源局官员说，“《行政许可法》里说得很清楚，企业自己能解决的，就自己解决，市场能解决的，政府就不要干预；只有市场失灵，市场失去支配力的时候，影响竞争秩序，政府才该介入监管。” “只要定位准确、权责一致，问责严格，大部制还是小部制其实关系不大”。未来的大能源部“叫什么都无所谓，关键问题在于政府要转变职能，搞依法行政、透明行政、必须有问责机制”。 有电监会有关官员和相关能源学者都曾表示，政监合一的能源管理体制可以作为过渡模式，政监分开是发展方向。对此，高世楫表示认同。成立能源部和能源监管委员会，肯定是有利于系统长远的解决能源问题。至于到底是政监分离，还是政监合一，视当时的总体法治环境和政府能力而定。 “政府要有作为，但不能乱作为；政府行为准则，就是法治，具体讲就是落实《全面推进依法行政实施纲要》，但这个目标任重而道远”，高世楫表示，“中国能源管理体制，是需要动大手术”，但绝不是通过实行一个大部制就能彻底解决的课题。