5月底的广东，国土资源部部长徐绍史呆了两天，做了两件事情。 一是视察广东省“三旧”改造试点，代表国土资源部与广东省政府一起启动深圳市土地管理制度改革综合试点，这被舆论寄予了“二次土改”启动的希望。另一个关键词“小产权”也被频频提及，试点被认为决定着深圳市规模庞大的“小产权房”和违规建筑的命运，并有着全国复制的意义。 国土资源部希望淡化这样的影响。“部里不可能专门针对‘小产权’出台系统的解决政策。”一位国土资源部官员对本报称。 该官员表示，尽管深圳土地改革试点刚刚启动，目前并无实质进展，但在方案设计上，却是承续了广东“三旧”改造试点的思路，即城中村可直接将集体土地申报转国有用地，为人诟病的征地环节就此略去。 更重要的是，广州市允许在进行国有土地登记时，按现状处理和熟地出让。这意味着，村民的建设成果有可能得到保留，并进入市场流通。。 国土部思路转向 近年来城市土地出让金收入排行榜中，一线城市深圳向来是缺席的，有几个年份甚至没有住宅用地“招拍挂”出让的记录。深圳并非是找到了摆脱土地财政依赖的办法，而是已将辖区面积开发殆尽，适合开发的土地早已所剩无几。 根据2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地 917.77平方公里，未利用地157.77平方公里，建设用地的规模已达到全市总面积的46%。而按照2009年10月国土资源部批复的各地总体规划目标，至2020年，上海市建设用地规模将控制在2981平方公里，占全市总面积达到47%，才与深圳相当。而北京市由于北部山区较多，预计2020年建设用地占比才不过12.6%。相比之下，深圳、广州等珠三角城市的发展空间问题已极其严峻。 有资料显示，未来十年，深圳市可供新增建筑用地仅为59平方公里。使用成本低的新增地空间有限，城市才会被迫回头优化已有土地的使用，这也正是国土资源部所希望看到的。“部里的管理思路一直在转，过去重点抓新增建设用地的审批，现在慢慢调整到强调对已有土地的高效利用。”前述国土资源部官员表示。 广州、深圳等地由此开始在急速扩张的道路上回头，在对存量土地的梳理中，过去一度被忽略的“城中村”开始为政府所关注。深圳的“城中村”数量极为可观。前述统计数据显示，全市917.77平方公里建设用地当中，原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%。在广州市，已被划入“三旧”改造试点范围的土地也达到了54平方公里。 世联地产董事长陈劲松曾说，“深圳的农民村分布得非常完美，近乎是上帝分布，就是政府自己规划保障都不可能这么好。为什么呢？因为田地是农民用脚量出来的，村子居住点跟农地就是步行距离。” 但分布完美并不等于高效。“高尔夫球场、别墅项目也规划建设得很好，但他们能谈得上是高效吗？”前述国土资源部人士称。 他认为，高效主要看两个数据，容积率、单位面积GDP产量。根据广东省的宣传材料，截至2011年底，广东已完成“三旧”改造项目的平均容积率由0.66提高到1.5。折算相当于节约了土地使用约100万亩，这相当于广东省2010年规划新增建设用地规模的近40%。 集体土地广州模式 在珠三角城市的计划中，“城中村”、“小产权”是一定要改造的，问题只在如何改。深圳都会城市研究院长高海燕表示，难点在于确权，尽管深圳理论上已是全国惟一土地全部国有的城市，但许多细节未能厘清。“要改造，有一个前提，就是承认东西是人家的。”中国土地学会副理事长黄小虎如此称。黄小虎认为，在深圳土地改革试点启动之前，广州等地的“三旧”改造实际上已经在这方面做出了突破。 而前述国土资源部人士也对记者称，尽管深圳土地改革试点刚刚启动，目前并无实质进展，但在方案设计上，却是承续了广东“三旧”改造试点的思路，即旧城镇、旧村庄、旧厂房。其中旧村庄基本等同于“城中村”。2009年，在得到国务院和国土资源部批复后，广东省开始启动这项试点。 按照惯例，村庄的用地都属于集体建设用地，要用于城镇开发，首先需要地方政府经过征地程序之后，转变性质为国有建设用地才能合法进入市场。 征地，其实通俗地理解就是政府从村集体手中买地。买地的钱按法律规定被称为征地补偿费。征地之后，土地的所有权从“集体所有”，变成“国有”。问题在于，按照现有法律，地方政府的征地补偿费是相对固定且可控的，但政府对市场招拍挂出让土地的收入则依据市场行情而定，经常出现“天价”。 此外，由于政府需要在土地出让之前做到“三通一平”，夷平出让土地的地表建筑，这也意味着，村民的地上建设很难得到较高的价值承认。 显然，事实上已经生活在城市里的“村民”不可能轻易接受政府给出的“征地补偿费”价格。而地方政府也不大愿意为“村民”注定要被拆掉的地上建筑付出太多。突破还是要回到那个前提“承认东西是人家的”。黄小虎进一步解释，这个“人家”，按现有法律，应该被理解为村集体。 广州市在“三旧”改造试点中便规定，城中村可直接将集体土地申报转国有用地。为人诟病的征地环节就此略去，转为国有之后，土地所有权仍属村集体，或原为村集体的组织。 更为重要的是，广州市允许在进行国有土地登记时，按现状处理和熟地出让。这意味着，村民的建设成果有可能得到保留，并进入市场流通。 尽管土地出让的环节依旧需由区县政府来操作，但广州市规定，对农村集体土地进行“三旧”改造的，其利润的60%可返还给村集体。“按这一规定，政府至少在一定程度上减少了对土地经营过程的介入。”黄小虎称，原有征地过程中“农村与政府的矛盾”大为弱化，“城中村”改造中的主要矛盾随之转为“村集体内部的矛盾”。 不过在从村集体到具体自然人之间的权益落实过程中，广州市也允许进行一些尝试。“股份公司制度，村民大会，委托基层组织对共同财富进行管理的尝试都有。”曾考察过广东“三旧”改造的黄小虎如此对记者称。 以上种种措施实质上是2008年十三届三中全会精神的体现——允许集体土地上市流通。黄小虎认为，深圳或许同样只能走这条道路。 全国推广有障碍 与高调宣传的深圳市政府不同，国土资源部更倾向淡化处理此次试点的启动，在记者采访过程中，甚至有国土资源部人士表态“此事不宜宣传”。“这次深圳的消息都是地方政府发布的，我们并没有做宣传计划。”国土资源部新闻宣传官员告诉本报。 其背景是，通过试点，广东、深圳等地开始着手解决困扰自身的城市发展问题，但国土资源部，甚至国务院所面临的一个问题则是，是否将广东的试点经验在全国推广。 至少到目前，“封闭运行”仍是国土资源部对深圳试点的要求，意即划定试点区域，严禁区域外操作。黄小虎对本报称，在其印象中，类似广州和深圳这种力度的试点，全国其他地方还未进行。“成都曾在汶川地震后短时间内允许集体土地的流转和投资。”但黄小虎称，那是在“重建压倒一切”的背景下进行的，且很快就被叫停。 广东的土地改革试点领先全国其他地区，在记者接触的广东方面人士里，除认为这有珠三角土地资源紧张等客观原因之外，也认为这与广东省领导较为开明的观念有关。 国土资源部对广东的评价也非常高。在多个场合的讲话发言中，国土资源部部长徐绍史均对“三旧”改造有很高的评价。但“封闭运行”或许还要持续较长一段时间。有接近国土资源部的人士也对记者称，至少在目前针对《土地管理法》修订的讨论中，国土资源部还没有流露出要将地方试点经验吸收到现有制度设计的意向。 黄小虎则对此表示可惜。“改革政府经营土地制度的时机实际上已经成熟。”黄小虎称，在他看来，当前的理论探讨和地方实践都已有所积累，而更为关键的是，政府经营土地的做法目前已经遭遇了危机。 “土地出让收入已经开始下降，未来也很难回到高点。”黄小虎称，征地成本的推高以及中央对“强拆”禁止的态度已经令地方政府依靠“征地”谋得高额收入的时代结束。在一些经济发达的城市，“村民”们高额的要价已经令地方政府有了“拆不动了”的感慨。 “现在就应该推动土地制度的改革。”黄小虎认为，与之配套的则是央地财政制度的改革，增大地方税收分成比例，完善财政转移支付制度，甚至可开征财产税以进一步减少地方对土地财政的依赖，以减少土地制度的改革。