今年前8月全国公共财政收入82330亿元，增长10.8%。这是近年来最接近预算目标的一个增幅，但是几乎所有地方政府都在喊缺钱。 一个较为精确的财政收入会破坏地方习惯性依赖超收收入的常态。而雪上加霜的是，用于地方经济发展的主要资金来源——土地出让收入也在大幅下降。 近日财政部已要求地方财政做好减支预案，一旦无法完成今年收入目标，部分省市将采取减支措施。“在省市一级很少发生这种预算执行中调减收支规模的事情，今年情况很特殊，我觉得地方政府缺钱的忧虑不只是在今年，也有未雨绸缪的成分。”中国财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。 今年8月，中央财政收入负增长，下降了6.5%，中央或减少对地方的转移支付，或者扩大赤字。一位全国人大官员说，当前扩大赤字的意义不仅是扩大几十亿几百亿支出那么简单，而是会冲击对经济的信心。所以他认为，中国会对扩大赤字相当谨慎。 是否真正缺钱 2012年公共财政收入预算增幅为9.5%。“是否真的想要9.5% ，如果我们期待也是9.5%，现在期待已久的目标它终于在逼近，我们不能叶公好龙。”中国社科院财政与贸易经济研究所所长高培勇说。 10.8%是近年来最接近预算目标的增幅，而长期的预算与决算的大幅差距，使得地方已经把超收作为一个意料中的收入。自1994年分税制改革以来，超收几乎变成了机制性问题，年年有超收，且逐年增加。2010年预算收入目标是8%增幅，最终实现21.4%；2011年也是8%的增幅目标，最终实现24.8%，以至于到2011年中国的超收收入已经达到1.4万亿，相当于2000年全年财政收入。 而且，2011年1.4万亿超收收入中近1.2万亿在当年底支出，公众也没有看到这些追加支出的具体用途。 青海财政厅人士解释，年初通常是个赤字预算，支出大于收入，但为了汇报一个收支平衡的预算，有一些支出需要砍掉，但大家心里都很清楚，因为超收这些支出肯定会发生，所以各部门都依赖年底超收。即使各部门拿着各种文件追着财政要钱，这时只能让等等，等年底超收时再安排。“如果一个做得好的预算，可调剂的空间就没有了，所以地方都倾向于做一个并不精确的收入预测。”杨志勇说。 因为超收已是常态，而收入减少了自然就会影响工作目标的实现，这也是地方喊缺钱的原因之一。高培勇认为，今年超收规模的减小，对于中国法制化是一个促进。但与此同时，要考虑到各级政府的这种支出扩张的态势以及它的基本规律，提前打好招呼、沟通好，留有余地。 地方喊缺钱的另一个因素是土地收入的大幅减少。今年前8 个月，全国土地出让成交额大幅下降，国有土地使用权出让收入15579亿元，与上年同比减少5493亿元，下降26.1%。但年初安排的土地出让收入为27010亿，同比只下降了18.6%，其中有6000亿是用于城市基础设施建设。土地收入的减少相当于用于城市建设支出的部分缺乏资金，对地方影响较大。 以西部成都市郫县为例，今年前8个月该县财政收入减少38%，至今还未实现收入过半目标。其中，土地收入减少70%。“地方发展经济主要依赖土地收入，公共财政那部分就是政府运行和民生支出。”杨志勇说。8月开始地方土地推出进度加快，土地收入下降速度也有所减缓，他认为接下来几个月土地出让收入有望好转。 减支或提上日程 对于地方财政收入的担心不仅停留在“喊”上，今年逐月下滑的收入增长趋势也引起了全国人大的关注。 7月份，全国人大就此询问财政部，财政部部长谢旭人亲自前往全国人大进行汇报。据悉，谢旭人在总结上半年和预测下半年时用辞相当严峻。但对地方政府的多次会谈中，财政部并未将这样的忧虑完全传达给地方政府，用辞也相对委婉。 连续几年8%的增长目标后，今年GDP下调1%的情况下，财政收入增幅却提高了1.5%。这让人有点费解。“中国政府部门习惯了多年的收入高增长，尤其大幅高于预算的增长，对财政收入可能的低增长或负增长心理准备不足。”上述全国人大预工委一位官员说。 目前已有地方政府希望财政部能给出减支指导意见，一旦涉及减支，先减哪部分，哪些支出不能减等，以便在地方上易于操作。不过财政部要求地方政府做好各自减支预案，尤其已能认定今年完不成预算目标的省市提前做好减支预案，协调与各部门的沟通。 杭州市今年下半年需要平均增幅29%才能完成收入目标，杭州面临的就是调整预算收支。一位地方财政官员分析，政府运行支出能减的不多，社保民生支出更不能减，这是红线，所以一旦涉及减支，可能就是项目资金。但这些项目都是各个部门主导的，减支难度相当大。 杨志勇认为，不到万不得已地方也没有动力去减少支出，因为下一年的支出规模是按照上一年实际执行数为基数的，这会影响以后年份的支出规模。 在年度中间因为无法完成收入目标而调减支出的案例时有发生，多发生于县一级财政。内蒙古奈曼旗在2011年预算收入目标为6.25亿元，因收入征收情况并不好，在当年12月临时调整预算收入为4.96亿元，下调20%，调减支出1.29亿。“在省市一级很少发生这种预算执行中调减收支规模的事情，今年情况很特殊。我觉得地方政府缺钱的忧虑不只是在今年，也有未雨绸缪的成分。”杨志勇说。 一旦全国平均增幅接近预算目标，势必有些地方高于预算，有些地方则无法达到预算规定水平。所以减支在未来或许会变成像追加支出一样常态化。 昆明市1-8月财政收入总体上就并不理想。昆明市财政局局长马凤伦说，前8个月全市地方公共财政预算收入为224.6亿元，增长了12.4%，但财政收入增长仍然乏力，尤其国税收入呈现整体增速大幅下滑的现象。而去年财政收入增幅全国第一、达到40%以上的重庆市，今年前8个月，仅增长7.3%，持续低位增长。 谨慎考虑扩赤字 在8月出现的一个转折性的变化是中央财政收入出现负增长，下降6.7%。而支撑中央收入的增值税和企业所得税两大税种的疲软让经济学界颇为担忧。 这也说明了经济严峻的一面。增值税是反映实体企业状况的，企业所得税是反映所有企业效益的，这两个税的复苏可能需要一段时间。 在稳增长政策刺激下，营业税等相关税收恢复会相对快，因为随着建设项目的开工，税收即产生，但反映在增值税和企业所得税上，则尚需时日。项目建设、投产、产出成品、销售之后才会有增值税发生，而且只有企业产生了利润才有企业所得税。 2012年的企业所得税汇算清缴在2013年上半年，所以这也会影响到明年的收入。政府担心缺钱另一方面也是担心明年，当年形势不好很多时候影响的会是下一年。 如果中央无法完成今年的收入目标，主要影响的是中央对地方的转移支付。根据2012年预算目标，今年中央财政收入55920亿，对地方转移支付和税收返还规模为45101亿。 转移支付包括一般转移支付和专项转移支付，前者根据地方财力缺口、人口等多重因素按公式计算，是弥补地方财力缺口的一大来源，也是中西部地区主要财源之一，所以中央会优先保障这一转移支付。而专项转移支付对应了众多项目——比如政法专项资金，是民间所说的“撒胡椒面”，如果减少转移支付很有可能在专项中做调整。目前专项转移支付比例略高于一般转移支付规模。 转移支付年初已经定了规模，并且已经分配到地方各级并编制预算，如果转移支付调整，将涉及中央、省、甚至市县预算的调整。 杨志勇认为，中央会想办法完成收入目标。如果少了几十亿几百亿，发行同等规模的国债，使得赤字规模有所扩大，这在杨志勇看来是相对简易的办法。但全国人大一位官员认为，当前扩大赤字的意义不仅是扩大几十亿几百亿支出那么简单，而是会冲击对经济的信心。所以他认为，中国会对扩大赤字相当谨慎。