一位经常参加政府宴请的驻华使馆官员曾这样告诉记者，中国有着最好的酒店、最贵的食物和令他们“羡慕不已”的轻松记帐。 今年股市里有一个“真实的笑谈”。3月26日，国务院召开第五次廉政工作会议提出“禁止用公款购买香烟、高档酒和礼品”。第二天，白酒板块全线重挫。中国的高档酒被谁喝掉？“答案已经揭晓。” 财政预决算、“三公经费”，这些“政府办了什么事、花了多少钱”的账目要不要公开？ 对此，2007年发布的《政府信息公开条例》明确了“阳光政府”的信息公开要求：“凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。” 但条例自2008年5月1日正式施行以来，不愿公开、不敢公开、不屑公开现象普遍存在。 《中国经济周刊》独家授权发布的清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告，将研究主体定位在了比省级财政更为细化的市政府：据当前可获得信息最近、最完整的2010年数据显示，81个市政府，达到全国财政透明平均水平的仅43%。即使将平均水平作为及格线，多数市政府“不及格”；如果按照 “60分及格”的标准，则仅有7个城市过线，及格率仅为8.6%。 在财政公开的信息中，政府更愿意公开预算，而不是决算。而对于预算外花销，81个市政府无一公开。分析证明，人均GDP、外贸因存度和领导人是影响财政透明度的三大因素。 清华大学公共管理学院经济学教授俞乔告诉《中国经济周刊》，地方政府就像是上市公司，政府本质上也是经济单位，需要向所有利益相关者公开信息。只有信息公开透明化，才能保障民主化的进一步实现。 公共财政研究三个核心问题：政府的收入从何而来？政府的开支用到何处？政府的财务如何管理？ 财政收入来源于对社会公众的强制性征收，政府开支应用于提供公共产品以增进公众福利水平。公众是委托人，政府为代理人，公共财政的透明就是解决信息不对称导致政府代理人问题的关键一步。 2011年起，清华大学《中国市级政府财政透明度研究》课题组对中国地级以上的市政府财政透明度进行研究，包括22个省(不含台湾省)、5个自治区的地级市政府与4个直辖市政府，未含县级市政府。以2010年国内生产总值(GDP)为标准，从全国22个省、5个自治区中选取经济发展水平最高的3 个地级以上城市及4个直辖市为研究样本。其中青海和西藏由于其统计年鉴只统计省会城市，所以此次样本城市共计81个，占全国283个地级以上市近1/3。 由于各类统计数据发布的滞后性，2010年为当前可获得信息最近、最完整的年份，依据此分析该年市政府财政透明度。 81个城市财政透明度及格仅7个，及格率为8.6%， 其中北京第一，石河子最末 根据IMF(国际货币基金组织)《货币和财政政策透明度良好做法守则》，并结合中国的实际情况，《中国市级政府财政透明度研究》提出了衡量财政透明度的8项指标： (一)公布政府的结构和职能； (二)公布显示政府与其他公共部门关系图； (三)公布2011年预算内财政报告； (四)公布政府性基金、土地出让金、三公消费、政府负债信息； (五)公布2010年预算执行情况的报告； (六)公布2010年决算报告； (七)公布2010年预算会计基础(现金制/收付制)以及编制和介绍预算数据所使用的标准； (八)公布2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税收支出信息。除第四项指标是根据我国市级政府的实际情况增加的内容外，其余所有指标为IMF规定的国际通用标准。 将所选出的81个城市根据8项指标的得分加总，得出各市级政府财政透明度指数排行。 结果表明：全国平均值3.46分，仅占满分8分的43%。总体而言，中国市级政府财政透明度处于不及格的状态。 其中，北京得分最高为6分，占满分的75%；上海其次，为5.75分，占满分的72%；此外，得分占满分的比例超过60%(4.8分)的城市还有南阳、成都、宜昌、三亚、杭州；加总共7个城市，仅为81家城市的8.6%；若以80%为良好表现(6.4分)，则81个城市中无一达标。 得分在4分以上(占满分比例50%以上)的城市有34个，为81家城市的42%。 得分最低的十个城市依次是：酒泉、邯郸、烟台、拉萨、洛阳、乌鲁木齐、松原、包头、庆阳、石河子。 除北京、上海、成都、杭州外，其余直辖市、省会城市、计划单列市与其他地级市相比较，在财政透明度方面并无明显优势。 预算透明，决算隐秘，预算外不公布 在8个单项指标中，得分最高的是(一)公布政府的结构和职能，得分为0.93分，也就是说在几乎所有城市的政府网站上都可以找到诸如组织结构框架、主要领导简介等内容。 并列排名第二的是(三)公布2011年预算内财政报告和(五)公布2010年预算执行情况的报告，均为0.77分。一个值得注意的现象是，应该同步公布更彰显“透明度”的预算和决算，政府往往总是选择其中一项公布，且公布预算的情况要远远好于公布决算的情况——(五)公布2010年预算执行情况的报告为0.77分，而(六)公布2010年决算报告仅为0.21分。 至于(七)公布2010年预算会计基础(现金制/收付制)以及编制和介绍预算数据所使用的标准得分情况依然很低，为0.05分。因为会计使用方法的不同，如果不公布所用标准，公众在对其预算、决算情况进行监督的时候将无法找到可依据的途径。 令人更加遗憾的是，得分最低的(八)公布2010年预算外活动、债务和金融资产、或有负债和税收支出信息，得分情况的均值为0，也就是说在被调查的81个城市中，没有一个城市的政府公布预算外活动，而这一项也是最容易挥霍各地政府积攒的“小金库”的地方。 其中特别要说明的是，(四)公布政府性基金、土地出让金、“三公消费”、政府负债信息得分为0.2分。这一项并不是IMF财政透明度手册中的项目，而这一项也是极富中国特色的一项，是容易产生“小金库”的场所。政府性基金可以用于各地市政府投入企业的资金，可以存放在企业之中，在花费时方便使用。土地出让金更是作为各地市政府财政来源非常重要的一项。另外诸如“三公消费”、政府负债等都是近年来通过媒体和公众的舆论监督而备受瞩目的项目。遗憾的是，这些资金的使用情况都处于几乎不透明的状态之中。 影响财政透明度的三大因素：人均GDP、外贸依存度和领导人 人均GDP、外贸依存度和市级领导人的教育背景和任职背景，在这三个因素中，外贸依存度和市级领导人的教育背景对财政透明度的影响最大，而人均 GDP与财政透明度基本呈正相关。外贸依存度是对外开放程度的一个重要衡量指标，对外开放往往意味着信息对外公开；领导人本身所受教育对他在任期间的社会治理方式有直接的影响。 外贸依存度是当地进出口总额和GDP的比值。外贸依存度决定该市经济对外开放程度。外贸依存度越高，反映出来的对外开放程度就越高，经济就越倾向于外向型。外部流动资金更倾向于流向信息完全的市场，因为掌握的信息越完全，信息不对称所带来的逆向选择和道德风险就越小，交易成本就越低，投资的风险就越低，收益就越有保障。 腐败的投资环境势必增加了发展外贸的交易成本，所以，发展进出口贸易需要透明公开的环境，让资金能够顺畅地流动，从而带动生产与消费。从这个角度来看，财政透明度和外贸依存度的关系就很好理解了，外贸依存度越高，所在地的政策环境就越需要公开透明，所以财政也就越透明。因此，外向型经济的发展对公共财政透明有着正向的显著影响。 另一方面，中国一直奉行政府主导经济的发展模式。作为主要领导的市委书记对其辖区发展有直接作用，而任职前的教育背景直接影响到施政行为。一般而言，教育程度越高，其视野就越开阔，思考问题的角度亦从大处着眼。接受过在国民教育序列中的正规本科教育的市委书记分析问题的角度一般较倾向于理性思考，而没有正规教育的书记易于根据长期基层经验判断。 就公共财政信息公开而言，有正规本科学历的书记倾向于支持信息公开，并可能在制度化上做一定的努力；而没有正规本科学历的书记对信息公开可能持实用态度，主要从是否有利于搞好任期内工作的角度考虑。 据统计，81个城市中，市政府党委书记中，有正规本科学历者共计47人，非全日制统招本科、专科毕业、党校研究生或通过再教育取得学历者共计 34人。其中，4个直辖市、5个计划单列市的市委书记全部拥有正规本科学历。 统计有正规本科学历的47位市委书记对应的城市透明度排名，得出的平均值为3.72分，高于全国平均值3.46分。 专访《中国市级政府财政透明度研究》课题组负责人俞乔： 地方政府要学上市公司 《中国经济周刊》记者 张璐晶｜北京报道 《中国经济周刊》：您的研究对象为什么是市而不是省？ 俞乔：目前国内对财政透明度的研究还多集中于省级政府的层面上，对中国而言省级政府还不是真正意义上的本级财政。我们研究的不足之处，就是未包括所有的地级市和县级市政府在内；另外还可能遗漏某些公共财政指标。 《中国经济周刊》：研究中所用IMF财政透明度法则是否适用于中国国情？ 俞乔：和上市公司的治理相同，现代政府的公共治理都有共同的准则，例如，透明、问责等等。小农经济时代的家族式管理是不愿意公开的主要原因，这可以便利管理者花钱和寻租。人民的政府，必须健全问责机制，公开公共财政的目的是向全民负责，政府要给社会定期讲讲，全民的资金是存银行还是去投资，多少用在民生、哪些用于政府部门运转，哪些是正常运转费用、哪些是属于过度开支，这对现代政府而言是非常重要的。 中国已经成为世界第二大经济体，如果还采用传统经济的治理机构，仅对上负责是行不通的。只有实现第一步财政公开，才有真正意义上的监督。中国社会的民主化本质上是做好两件事：第一是领导人的产生机制：怎么选出领导人、怎么监督领导人；第二就是公共财政的决策机制：政府怎么筹钱、怎么花钱、怎么管钱。腐败得以产生一个重要原因是信息不对称产生的逆向选择和道德风险，提高财政透明度，对改善公共治理和防止腐败具有决定性意义。 《中国经济周刊》：您认为目前各部门、各级政府的财政透明度情况如何？ 俞乔：总体来说，现有的市级政府财政透明度远不尽如人意。除少数市以外，大多数市政府的公共财政信息处于不透明或“半透明”状态，与党的要求和社会公众的希望相比，有着很大的差距。就信息公开的内容而言，困难最大是公开政府的预算外收支情况、决算情况，以及预算编制的具体方法。当前，公共财政透明水平在相当程度上取决于经济开放程度和主要领导的意识，而制度与机制的因素不明显。 81个城市就好比81家上市公司，因为政府本质上也是经济单位，需要向所有利益相关者公开信息。但是现有的法律条文中并没有“硬性”规定，只有 2007年的一部《中华人民共和国政府信息公开条例》，但它的约束力还不高，需要逐步提高。这又涉及到谁来推动的问题，各地人大一定要起到作用，积极推动立法。 另外，媒体、社会公众等可以发挥很大的推动作用，促使政府和人大加快公共财政的透明化进程。在信息化技术发达的今天，技术层面的操作完全可行。 《中国经济周刊》：提高财政透明度的意义是什么？ 俞乔：“三公经费”公开、财政透明度提高是政治改革中非常重要的一部分，但这也相当于把政府的手脚绑起来。在研究结果中，人均GDP越高越想公开，外贸依存度高的因为吸引外商需求也需要公开，正规本科学历的党委书记多倾向于公开。一般地级市的人口规模为几百万人，已经相当于世界上一个小型国家的人口。把经济账捂着，实际上是对公共事务采取一种传统家族式的治理方式，家族治理最糟糕的结果就是任用亲信，中饱私囊。各地政府改善政治治理的第一步就是提高财政透明度。 政治层面的改革，主要有两点，其一是如何选择好的领导；其二是选才之后，公共财政的监督和管理，起点就是财政透明度。发达国家选举后的“以财控政”、约束无限政府都是对财政监督的表现。 “三公”公开要有“条条框框” 《中国经济周刊》记者 张璐晶｜北京报道 5月17日，国务院办公厅发布《2012年政府信息公开重点工作安排》，要求各部门对今年的财政预算决算、“三公经费”支出等信息的公开“迈出较大步伐”。在部门预算中，各项支出被要求要细化到项级科目。 今年以来，中央部门的信息公开似乎迈出了“一大步”。截至5月，已经有92个中央部门公布了预算。然而，已公布预算中的住房保障支出和尚未公布的“预算外的三公经费”再次引发讨论。 5月底，财政部部长谢旭人指出，2012年中央本级和各部门的“三公经费”预算、决算，将在全国人大常委会批准2011年中央决算后公开，行政经费支出情况也将一并公开。 即便如此，“看不见”、“看不懂”，依然是老百姓对于政府信息公开的主要感受。而对于政府而言，不公开要挨骂，公开后又要面对质疑。事实上，这是在公民知情权和监督权之下，对于政府消费是否合理的一次对制度建设的呼吁。 有评论指出，如果制度和标准付之阙如，只是把政府接受公民监督演绎成媒体和舆论一年一度的道德批判大会，甚至某些部门被指责得漏洞百出却仍是一副能奈我何的姿态，则民众的感受，无异于在一个金碧辉煌的酒店里难以找到适合方便的洗手间，一般的煎熬，一般的无奈。 谁在阻碍“三公”公开 全国人大常委会预算工作委员会主任高强曾指出，政府难以公开“三公”支出的原因在于基础工作不到位。 一位地方审计官员的话更加犀利：“三公经费”的面纱相当难揭，原因至少有二。一是一些官员官本位思想和体制根深蒂固；二是“三公花费”确实有不少见不得光的“猫腻”。这其中很大的一部分阻力，源于已有的“获利者”。 今年两会期间，全国人大代表、四川省委常委、常务副省长魏宏在接受《中国经济周刊》专访时表示，政府“三公经费”的支出是必要的。由于目前“三公经费”概念不清晰，支出规模没标准，统计范围不规范，“三公经费”的信息大多没有面向社会公开才给人以想象空间，才形成目前舆论一边倒的态势。 清华大学公共管理学院经济学教授俞乔告诉《中国经济周刊》，公共财政监督管理的起点就是财政透明度，随着网络信息技术的发达，公众参与公共事务的热情大大提高，涉及到老百姓自己的事情，通过网络反逼政府，想知道纳税人花钱花到了哪里的需求进一步提升。“从长治久安的角度，增加财政透明度，不仅使得政府规模得以扩大，同时也增进了民众对政府的支持。而且说清楚‘隐含’也是对政府的制约和对官员的保护。” 借鉴上市公司信息披露 一位不愿意透露姓名的地方官员表示，公开难的原因在于，政府公布“三公经费”的出发点，到底是为了应对上边政策的一种策略，还是真正对人民负责，真心实意地接受人民的监督制约。 去年各部门公布的“三公数据”，差异很大，由于没有统一的标准和相应的解释，许多数据令人费解。从2010年公务接待费决算数这一项来看，最高的国家税务总局为66587.15万元，最低的国务院发展研究中心仅为5.84万元，两者相差超过一万倍。又如，2010年公务用车购置及运行费，农业部 15140万元(公车费用占“三公费用”比重达64%)，与教育部的199万(公车费用仅占“三公费用”的7.8%)两者相比，相差巨大。 全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青指出，“三公经费”的统计口径不一致就难以有所比照。基于组织结构、人员构成等诸多因素，各部门公布的最终绝对数字的高低并不必然说明相关工作的优劣。缺乏权威部门把关，“自说自话”的数据难逃选择性公开的命运。 “三公经费”的使用，是否有一个合理的范围？汇信资本董事总经理叶翔认为，有些部门公务开支多，有些部门开支少，多的未必就不合理，少的未必就有理有据。因为部门有大小，人员数量也不同。同时，由于业务性质不同，按人均计算“支出标准”也不合理。 对此，叶翔建议，不同部门的公务消费比较，可借鉴解读上市公司信息披露的方法划定标准，最常用的就是同业比较。基于行业性质对各政府部门实行分类，把监管部门与其对应的行业标准比较，就能发现一些问题。比如，政府部门该类业务支出，“总不能超过该部门所在行业的平均水准”，而且其支出的增长，也应该低于整个行业的增长，即实行“业务分类横比，行业内部纵比”。 俞乔表示，要做到真正的财政透明，不仅要公布最后的结果，还要公布公式和方法，接受人民监督。 除了这些具体的方式方法，魏宏表示，要狠抓“三公经费”的治理源头。“应看到现有的‘三公’开支管理机制存在根本的制度性缺陷，这个缺陷就是 ‘三公’开支预算缺乏有效的监督，而这正是现有的预算制度的缺陷造成的。要解决这个问题，就需要把‘三公’经费的决定权和使用权分离。”