公积金结余资金用于保障房建设，面临如何保障公积金上缴者权益、保值增值、风险“黑洞”防控及科学监管等诸多问题 9000亿元住房公积金结余资金，正在成为保障房建设的资金储备。 根据上海易居研究院“2011~2012年度我国保障性住房发展及预测”，受2011年大量结转的续建项目和2012年大规模开工项目影响，2012年全国保障性住房在建工程量将达到1800万套左右，预计需要资金2.5万亿左右，资金压力严峻。 依据2011年保障房的资金投入情况，国海证券分析师粗略预估，今年保障房的资金缺口至少在5000亿元左右。 如何有效利用多种资金填补这一缺口，是目前保障房建设的问题核心。 而据3月末中国房地产研究会、中国房地产业协会会长刘志峰透露的数据，目前全国住房公积金结余已达到9000亿元。 在这样的背景下，自2010年开始试点的住房公积金支持保障房建设正随之加速。 修法先行 《财经国家周刊》记者获悉，住建部正在紧锣密鼓地修订《住房公积金管理条例》，计划6月份将修订草案上报国务院，公积金用于保障房建设即将有法可依。预期随着住房公积金支持保障房建设的第二批试点城市的落地，住房公积金用于保障房建设的规模将大幅提高。 参与该条例修订工作的一位核心人士告诉记者，经过若干次研讨，相关部委和地方公积金管理中心等各方已形成共识，将住房公积金的使用范围扩大至保障房建设写入修订草案。修订还将涉及公积金缴存面的扩大、公积金增值收益调整、监管的制度化约束等方面。 在上述人士看来，立法规定公积金用于保障房建设，对于9000亿元巨额的公积金沉淀资金的保值增值、保障房巨大的资金缺口的填补，是双赢之举。同时可以解决现行公积金制度“两头吃亏、中间受益”的不公平的矛盾。 不过，尽管条例修订已箭在弦上，但在许多方面，修订还存争议——公积金增值保值是否应扩至除国债外的投资范围？在全国范围内是否应该成立一个专门的公积金监管机构？是否可以将分散的公积金集中进行增值保值的运营？是否强制各种所有制企业为职工缴纳公积金？ 此外，一旦公积金结余资金贷款用于保障房建设规模的扩大，相关风险也会随之积累——还本付息的风险有多大？对于公积金的占用，对于其在资本市场的增值保值投资有多大影响？如何加强资金使用监管，防控挪用“黑洞”？都成为业内人士担心的问题。 驰援资金缺口 实际上，在“缺乏法律依据”的质疑声中，公积金结余资金用于保障房建设的试点工作已开始一年有余。 按照住建部部长姜伟新2011年底在全国住房和城乡建设工作会议上的表述，包括北京、天津、重庆、上海等在内的29个试点城市工作良好，截至会议日，已向50%的定向项目发放了贷款，今年将研究扩大利用住房公积金用于保障房的试点范围。 时至今日，虽然住建部尚未公布具体扩容城市的名单，但是记者据公开资料梳理，目前已经浮出水面的第二批试点城市有：石家庄、保定、邯郸、上饶、郑州、南宁、汉中、咸阳、延安、太原、马鞍山、泉州、南京等。 试点城市扩大，公积金投入保障房建设的资金规模就会扩大。面对“缺乏法律依据”的强烈质疑，如果想更大规模地利用公积金支持保障房建设，必须修订公积金管理条例，确定其合法性。 上述参与条例修订工作的核心人士告诉记者，公积金管理条例加速修订的最直接动力就是保障房(主要是公租房和廉租房)建设资金的巨大缺口。 “2009年之前住房公积金条例就已酝酿修改。修改的最主要动因是中国住房问题日益突出，房价高企，导致住房保障成为一个非常重要的任务。各部委都提出了一些解决方案，其中形成共识的是大力建设公租房。”该人士说，面对公租房和廉租房建设资金的巨大缺口，一些部委领导建议把公积金用于公租房建设，进而推动了全国展开公积金用于保障房建设的试点。 但从法律依据看，“1999年住房公积金条例并没有规定公积金可以用于保障房建设”上述人士说，2002年国务院曾经做过一次修订，但也未规定公积金可以用于保障房建设。 出于公积金建设保障房的法律需要，同时“公积金条例从1999年出台到现在也10多年了，本身也面临修改”，公积金管理条例第二轮修订由此开始。 据悉，此次条例修订的内容还涉及公积金缴存面扩大问题，现行条例的缴存面未覆盖的的城镇个体工商户、自由职业者和农民工，将采取自愿缴存原则。 在公积金增值收益方面，此前上缴财政投入廉租房建设的部分将改投公租房建设，并依照是否享受公积金购房贷款实行差别化利率，将用于保障房建设的公积金贷款利息归给缴存者。 在监管方面，住建部公积金监管司定下了内部目标：6月30日前完成60个全国主要城市的公积金实时联网监管，年底前覆盖到100个城市。通过监管信息化系统的建设，加强资金使用安全约束。 条例修订争议 对于此次《住房公积金管理条例》修订，主管部门“抓得很紧”。今年4月，住建部副部长陈大卫以及住建部住房公积金监管司司长张其光，赴各地进行了大量调研，从这些调研动作来看，住建部对于立法允许公积金用于保障房建设十分重视。 “公积金援建保障房的合法性一直受到业界的质疑，但是第二批试点城市已箭在弦上，立法的出台对于试点城市工作的顺利开展、缓解保障房资金库缺口如期完成‘军令状’意义重大。”一位未具名的业内人士直言住建部期望条例快速出台，但对于相关争议较大的修订内容，还在听取各方意见予以权衡，以便草案在征求意见阶段易于协调，条例顺利出台。 “在现在这种通货膨胀的背景下，公积金的贬值非常厉害，如何增值保值成为一个非常重要的问题。是否应该投入到资本市场？如果投入的话风险到底要控制到什么程度？”前述参与条例修订的人士表示，虽然证监会主席郭树清多次在公开场合呼吁公积金投入股市，但是各部门意见不一。 另外，参与条例修订的该人士认为，现行住房公积金管理体制从保值增值的角度来说不利。全国大概有400多家住房公积金中心，每一家住房公积金中心都管理一部分公积金。资金数额的碎片化不利于大规模投资增值保值。 “目前这样一种属地化的管理，缺乏中央的统筹，这是公积金管理体制的重要问题。如果在中央层面上成立一个资金汇集平台，好处是资金规模大，资金管理成本低，但风险也大，一旦出现问题满盘皆输。而地方一两个出问题不会影响全局。而且地方的阻力会很大，实施难度会很大。” 此外，在监管制度设计方面，也存在争议。当前公积金的监管是多头监管，住建部、审计署、财政部都可以监管。多头监管的结果往往导致监管职责的不清，近年来各地出现的挪用公积金的“黑洞”、骗套公积金的“地下产业链”，与此有很大关系。“是否应该在全国范围内成立一个专门的公积金监管机构，也寻在争议。”上述参与条例修订的人士表示。 防控资金使用风险 更进一步，在投入保障房建设和投向资本市场上，如何切割公积金，使公积金更好地实现增值保值，保障缴存者的利益，也是问题。 “公积金用于建设公租房，资金就沉淀下去了，而且未来贷款规模还将扩大，用于资本市场投资的公积金贷款数量会受影响，这个矛盾怎么平衡？”上述参与条例修订的人士说，这方面修订各方也存在争议。 中国政法大学民商经济法学院教授王涌认为，公积金投入保障房与投入资本市场保值增值的矛盾如何解决，虽然可以不用在条例中进行明确规定，但是一旦条例规定了大的制度框架，未来在执行中问题就会出现。 王涌支持公积金结余资金用于保障房建设，“在现有体制下，比较吃亏的群体是缴存公积金的高收入群体和低收入群体。高收入群体不屑用公积金贷款购房，低收入群体买不起房，因此他们都不能享受公积金贷款购房的优惠利率。”王涌认为，将公积金用于公租房建设，优先服务缴存群体中的低收入、买不起房的缴存者，公积金制度会更显公平。 对于业界“投资保障房收益率不高、甚至亏本以及政府有推卸保障责任”的质疑，王涌表示，目前来看，公积金投资保障房的增值收益相比投入到资本市场的增值收益更有保障。 “公租房的租金收入可能会有风险，但并不是收不回来。因为它面向的是一个中等收入群体，暂时买不起房，但收入还不错——比如刚毕业的大学生。因此资金在某种程度上是有保证的。”王涌表示，即使真出现租金无法支付的风险，政府也可以把房子收回来转化为经济适用房卖掉回收资金，实现公积金贷款的还本付息。“毕竟是土地和房子都是资产，不像是投资到资本市场，一旦出现风险，就蒸发掉了。” 王涌还建议，公积金的监管可考虑像设立银监会、证监会、保监会那样，国家专门设立一个住房公积金监管机构。 中国人民大学公共管理学院教授李珍也认为，政府利用公积金建设保障房是双赢的方案，公积金沉淀资金得以利用，也缓解了政府建设保障房资金的压力。但是必须本着明确缴存者利益最大化原则，建立和完善公积金投资管理体制，争取长期资金合理的回报。 对于使用住房公积金建设保障房，亚太城市发展研究会政策研究中心主任谢逸枫持肯定态度，他表示，用于保障房建设的住房公积金只是公积金结余资金的一部分，作为主管机关来尝试一种新的资金使用方式，盘活资金，应该得到支持和鼓励。但是，必须保障住房公积金的安全使用。谢建议，除了住建部正在推进的百城公积金联网监管系统、公积金督察员制度外，各地方政府也应出台相应的执法办法，明确执法主体、实施行政处罚的范围和具体操作办法。 刘志峰也认为，公积金进入保障房建设，关键要防控好风险。他建议采取“市场定价、分档补贴”的原则，重新制定公租房租金价格，吸引社会资金参与公租房建设和运营，保障公租房的可持续发展。 更为重要的是，谢逸枫建议，住建部应设立住房公积金信息披露机制。在2006年至2008年住建部曾连续三年发布“全国住房公积金管理情况”，但自2009年至今又连续三年未对外公开这一重要数据，导致外界较难通过官方渠道获悉公积金的缴存和发贷情况。过去数年间，地方上接连出现的挪用公积金大案，与住房公积金的管理和使用缺乏相应的信息披露机制，难以引入有效的社会监督不无干系。